Санитарно-защитная зона в 2021 г. как повод для споров. Как не проиграть?

Санитарно-защитная зона сегодня часто становится источником споров. Путанное регулирование ее установления привело к тому, что в границах санитарных разрывов власти стали разрешать строить. В результате мы как юристы участвуем в спорах, когда завод (аэропорт, АЗС и др) оспаривает разрешение на строительство жилья в границах его санитарно-защитной зоны,  застройщик жилья взыскивает возмещения ущерба из-за невозможности использовать участок, на который наложилась санитарно-защитная зона, а жильцы уже построенного жилья требуют возмещения морального вреда от владельцев источников вредного воздействия. 

Санитарно-защитная зона: понятие. 

Санитарно-защитная зона – специальная территория с особым режимом использования. Еще Градостроительным кодексом РФ 2004 г. (п.4 ст.1) санитарно-защитная зона была отнесена как зонам с особыми условиями использования территории (т.н. ЗОУИТ).

Размер этой территории обеспечивает уменьшение вредного воздействия до  установленных нормативов. Санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются для производства, кладбища, железной дороги, скважин, завода, очистных сооружений, промышленных предприятий, производственной зоны, жилых домов, ЛЭП, склада, канализации, аэропортов, полигона, магазина, скотомогильника, АЗС.

Санитарно-защитная зона должна отделять источники воздействия на среду обитания и здоровье человека от территории жилой застройки и зон отдыха. Верно и обратное, что в границах санитарно-защитной зоны не должна размещаться жилая застройка и зоны отдыха, а также другие нормируемые территории (детские площадки, образовательные и детские учреждения и др.).

Санитарно-защитная зона может накрывать (включать в себя) территории промышленного объекта или производства, в том числе здания административного назначения, поликлиники, спортивно-оздоровительные сооружения закрытого типа, бани, прачечные, объекты торговли и общественного питания, мотели, гостиницы, гаражи, площадки и др. 

Санитарно-защитная зона может касаться бизнеса, который негативно влияет на окружающую среду. Наши консультации помогут минимизировать риски назначения штрафов. Мы можем не дать построить нормируемые объекты в границах, на которые распространяется санитарно-защитная зона, поможем избежать последующих выплат компенсаций морального вреда, защитим от требований о возмещения ущерба. 

(?) Как можно и как нельзя строить в водоохранных зонах >>>

Санитарно-защитная зона: «путанное регулирование». 

Первоначально правовой режим санитарно-защитных зон был установлен Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 (ред. от 25.04.2014), которое утвердило СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. 

По смыслу п. 2.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ориентировочная санитарно-защитная зона устанавливается для тех источников воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы. Ориентировочная санитарно-защитная зона определяется путем разработки проекта.

Исторически сложилось так, что санитарно-защитная зона часто бывает отражена  в генеральном плане города (поселения) или в правилах землепользования и застройки и применяется к отношениям как установленная. Однако документы территориального планирования в этой части можно оспорить, если санитарно-защитная зона не была подтверждена Роспотребнадзором. 

В п.2.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 также указано, что размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 — 6 к настоящим санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I-III классов опасности, разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

В деле о признании недействующим в части участка истца  Постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. № 120-ПП «Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы» Верховный суд указал, что санитарно-защитные зоны в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах при условии наличия акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны (ч. 5 ст. 30 ГрК).

Затем Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222  утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон. На правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитная зона, возлагается обязанность предоставить в Роспотребнадзор заявление об установлении санитарно-защитная зоны с приложением необходимых документов (п. 2 Постановления Правительства от 3 марта 2018 г. № 222).

П. 13 ст.  26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» определил срок для подачи заявления для того, чтобы  санитарно-защитная зона была установлена и другие моменты (до 1 октября 2021 года).

Важно, что в  статье, а этом сейчас самая сильная с точки зрения юридической силы норма, указано, что обязанность по установлению санитарно-защитной зоны установлена только для  собственников зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, то есть те, в отношении которых был выполнен проект и получено санитарно-эпидемиологическое заключение. 

Там же указано, что с 1 января 2022 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны (опять только про них!) прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют (п. 13 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ).

Это объясняется уже в следующем пункте (14) данной статьи, в которой указано, что если зона с особыми условиями использования территории ( в том числе санитарно-защитная зона — прим. автора) не была установлена до 1 января 2022 года либо не были установлены границы такой зоны, такая зона и ее границы должны быть установлены в срок не позднее 1 января 2025 года».

То есть для всех владельцев источников вредного воздействия, у кого не были выполнены проекты санитарно-защитных зон и получены заключения на них законодатель устанавливает категорическую обязанность их установления только к 01.01.2025 г. До этого установление санитарно-защитной зоны это право и законный интерес владельцев, не более того. 

В судебной практике есть похожая позиция о том, что новая редакция пункта 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 отменила обязанность хозяйствующих субъектов по установлению санитарно-защитной зоны вокруг объектов, возведенных (введенных в эксплуатацию) до вступления данных СанПиН в силу (см. например дело А68-13550/2019).  

В Постановлении Конституционного суда РФ от 21.11.2021 суд указал, что в силу опасности объекта, в чью пользу может быть установлена зона особой использования территории снос построек в этой зоне осуществляется вне зависимости от добросовестности лица, ее построившего. 

«Положения статьи 222 ГК Российской Федерации в действующей редакции, определяющие понятие самовольной постройки, последствия ее осуществления и обстоятельства, при которых постройка не может быть признана самовольной, имеют – с учетом цели внесения в эту статью изменений – общий характер.

Они применяются ко всем постройкам: и в том случае, когда постройка возведена хотя и без получения согласований и разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, но как таковое расположение построек на земельном участке не исключено; и в том случае, когда постройка возведена на участке, особые условия использования которого не допускают наличия на нем данных объектов».

(?) Как сохранить постройку в охранной зоне трубопроводов  >>>

Санитарно-защитная зона: споры по границам. 

Согласно ч.3 ст.34 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использовании территории могут не совпадать с границами территориальных зон.

Согласно п.3.3. СанПиН «Границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и/или физического воздействия, либо от границы земельного участки, принадлежащего промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке — далее промышленная площадка, до ее внешней границы в заданном направлении».

Установление границ санитарно-защитных зон от границ промышленной площадки само по себе предполагает наложение санитарно-защитных зон как на смежные земельные участки, так и на смежные территориальные зоны.

В судебной практики есть выводы, что «границы санитарно-защитных зон устанавливаются исключительно в отношении промышленных объектов, то есть от места нахождения промышленного объекта до определенных нормируемых объектов, в том числе объектов жилой застройки, а не в отношении видов разрешенною использования земельных участков» (См, например Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 24.06.2019 г. по делу № А43-31798/2018). Сам по себе участок не является источником вредного воздействия. 

Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I — III класса опасности является обязательной (п. 3.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). Однако, по факту и для 4 класса опасности требуют проведения экспертизы проекта. Кроме того, в п. 14 Правил есть обязанность предоставить экспертизу проекта без относительности к классу опасности.

Для промышленных  источников воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются следующие ориентировочные размеры санитарно-защитных зон:  промышленные объекты и производства первого класса — 1000 м; промышленные объекты и производства второго класса — 500 м; промышленные объекты и производства третьего класса — 300 м; промышленные объекты и производства четвертого класса — 100 м; промышленные объекты и производства пятого класса — 50 м.

Как строить в приэродромной территории ? >>>

Санитарно-защитная зона: процедура установления

Санитарно-защитная зона устанавливается федеральным Роспотребнадзором в отношении объектов I и II класса опасности, территориальными управлениями  Роспотребнадзора в отношении объектов III — V класса опасности.

Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2018 г. N 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон. Порядок следующий:

(1) Подается заявление подается в Роспотребнадзор застройщиком/правообладателем объекта. При планировании строительства/реконструкции, застройщик подает заявление не позднее чем за 30 дней до подачи заявления о выдаче разрешения на строительство. К заявлению прилагаются: а) проект санитарно-защитной зоны; б) экспертное заключение в отношении проекта.

(2) Уполномоченный орган в срок не более 15 рабочих дней со дня поступления заявления принимает решение об установлении СЗЗ/о ее изменении или прекращении ее существования и направляет заявителю. К решению прилагаются сведения о границах такой зоны и графическое описание местоположения границ зоны, координаты характерных точек.

(3) Копия решения в течение 5 рабочих дней направляется уполномоченным органом в ФРС для внесения сведений в ЕГРН.

В проекте санитарно-защитной зоны должны быть определены: размер и границы санитарно-защитной зоны; мероприятия по защите населения от воздействия выбросов вредных химических примесей в атмосферный воздух и физического воздействия; функциональное зонирование территории санитарно-защитной зоны и режим ее использования (п. 3.10 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). 

(?) Как строить в зоне охраны источников водоснабжения  >>>

Санитарно-защитная зона: строительство в санитарно-защитной зоне.

Действующее законодательство не содержит положений о приоритетной защите земельных участков, предназначенных для жилой застройки по сравнению с земельными участками, предназначенными для производственной застройки. Наоборот. 

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Таким образом, санитарные разрывы, установленные СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, должны учитываться при строительстве по соседству с объектами повышенного класса опасности.  

Санитарно-защитная зона: возмещение убытков.

До дня установления санитарно-защитной зоны владельцами объектов в отношении которых  определены ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, выкуп объектов недвижимости, возмещение за прекращение прав на земельные участки в связи с невозможностью их использования в соответствии с разрешенным использованием не осуществляются (ч. 13 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ «О внесении изменений в ГрК РФ и …» в редакции от 27.12.2019 N 455-ФЗ). 

Отдельно нужно разъяснить как применяется этот пункт, если владелец источника вредного воздействия нарушает свою обязанность по установлению санитарно-защитной зоны или орган власти незаконно отказывает в ее установлении. Очевидно, что в таком случае убытки взыскиваются с того лица, которое нарушает закон. 

Согласно Правилам, утвержденным  Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. N 262, при определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.

Основанием для возмещения убытков собственникам земельных участков будет являться решение Роспотребнадзора об установлении санитарно-защитной зоны или в отдельных случаях решение суда об ее установлении. 

Возмещение убытков осуществляется за счет лиц, в пользу которых ограничиваются права, а при отсутствии таких лиц — за счет соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за счет лиц, деятельность которых вызвала ухудшение качества земель (ч. 3 ст. 57 Земельного кодекса РФ).

Согласно ст. 57.1 Земельного кодекса РФ убытки возмещаются собственникам зданий, сооружений, помещений в них, объектов незавершенного строительства в случае, если строительство таких зданий, сооружений, объектов начато до дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории и в отношении их не принято решение о сносе самовольной постройки либо  ее приведении в соответствие с установленными требованиями  в связи, если это явилось следствием наличия санитарного разрыва (наличия санитарно-защитной зоны). 

В случае изменения или прекращения  санитарно-защитной зоны  возврат средств, полученных в качестве возмещения убытков, причиненных ограничением прав в связи с ее установлением не осуществляется (ч. 17 ст. 57 Земельного кодекса РФ).