Санитарно-защитная зона в 2024 г. Строительство в СЗЗ

Санитарно-защитная зона сегодня часто становится предметом споров. Путанное регулирование ее установления приводит к тому, что в границах санитарных разрывов власти разрешают строить то, что там строить нельзя. В результате мы как юристы участвуем в спорах, когда завод (аэропорт, АЗС и др.) оспаривает разрешение на строительство жилья в границах его санитарно-защитной зоны; или  застройщик жилья взыскивает возмещения ущерба из-за невозможности использовать участок, на который наложилась санитарно-защитная зона; или жильцы уже построенного жилья требуют возмещения морального вреда от владельцев источников вредного воздействия. 

Установление санитарно защитной зоны как обязанность

Санитарно-защитная зона – специальная территория с особым режимом использования. Еще Градостроительным кодексом РФ 2004 г. (п.4 ст.1) санитарно-защитная зона была отнесена к зонам с особыми условиями использования территории, так называемым ЗОУИТ.

Конституционный суд подтвердил, что ограничения от установления  ЗОУИТ всегда будут преобладать над правом собственности на соседние участки. Вопрос только в том, будут ли выплачивать возмещение владельцам соседних участков. Свою позицию суд обозначил в деле о сносе индивидуального жилого дома в границах охранной зоны газопровода. Собственники защищались доводом о том, что постройку нельзя признать самовольной.

Суд  указал, что объект, в чью пользу установили ЗОУИТ может быть опасен для окружающих, поэтому сносить постройки в этой зоне необходимо вне зависимости от добросовестности лица, который его построили (Постановление КС от 11.11.2021 № 48-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 32 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Ю.В. Тихонова).

Действующее законодательство не содержит положений о приоритетной защите земельных участков, предназначенных для жилой застройки по сравнению с земельными участками, предназначенными для производственной застройки. Наоборот. 

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Установление санитарно-защитной зоны отличается от порядка установления других видов ЗОУИТ.

В силу положений подпункта 3 пункта 2 статьи 7, пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ в ЕГРН подлежат отражению сведения о ЗОУИТ. Но согласно ч. 8 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ установлена отсрочка установления границ ЗОУИТ на кадастре до 01.01.2028.

В тоже время согласно ч. 16.1. ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ до 01.01.25 не требуются:

1) представление застройщиком в РПН заявления об установлении или изменении такой зоны до дня направления в соответствии заявления о выдаче РНС;

2) внесение сведений о таких зонах в ЕГРН. СЗЗ считается установленной, измененной или прекратившей существование со дня принятия решения РПН.

Согласно статье 11 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ предприниматели обязаны в соответствии с осуществляемой ими деятельностью выполнять требования санитарного законодательства. Статья 3 Федерального закона от 10.01.2022 № 7-ФЗ устанавливает презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности.

Порядок установления определяется Правительством Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 № 222 определяет порядок и случаи установления санитарно-защитной зоны (Правила).

Пунктом 1 Правил предусмотрено, что установление санитарно-защитной зоны предусмотрено как в отношении действующих предприятий, так и в отношении только планируемых.

В п. 2 указано, что «правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов ( …)  в срок не более одного года со дня вступления в силу настоящего постановления».

Указанное положение действующая судебная практика  считает как обязанность установления санитарно-защитной зоны как минимум для объектов, введенных в действие до постановления.

Уловка тут как раз в том, что если в целом Федеральный закон  от 03.08.2018 № 342-ФЗ делает отсрочку по установлению  ЗОУИТ через внесение границ на кадастре, то установление санитарно-защитной зоны тем же законом допустимо без отображения границ на кадастре.

Учитывая, что для временной промежуток между утверждением Постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 № 222 и Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ незначительный, то можно считать, что практически для всех ранее существовавших объектов существует правило установления санитарно-защитной зоны

Отдельно отметим, что решение об установлении санитарно-защитной зоны принимает Роспотребнадзор или его территориальные органы (пункт 2 Правил). Однако, сам он этого не делает.

Зоуитарий (владелец объекта в пользу которого осуществляется установление санитарно-защитной зоны) обязан не только направить соответствующее заявление в Роспотребнадзор, форма которого утверждена приказом Роспотребнадзора от 05.12.2018 № 1000, но и за свой счет провести соответствующие исследования (пункты 7, 9 Правил).

Установление санитарно-защитной зоны как обязанность зоуитария подтверждает и судебная практика по данному вопросу:

1) АС Республики Марий Эл, дело № А38-6070/2021, в котором Россети были обязаны провести замеры и установить СЗЗ;

2) Лефортовский районный суд города Москвы, дело № 02-3690/2022, в котором суд указал, что первичная обязанность лежит именно на лице, осуществляющим производственную деятельность (даже не на собственнике объекта, а на арендаторе);

3) Шестой кассационный суд общей юрисдикции, дело № 88-2065/2023, в котором по иску Роспотребнадзора на зоуитария возложили обязанность по проведению замеров и установлению СЗЗ.

Исходя же из судебной практики и общих положений Федерального закона от 10.01.2022 № 7-ФЗ и от 30.03.1999 № 52-ФЗ, а также требований Правил, можно сделать вывод о том, что правообладатель производственного объекта должен устанавливать СЗЗ.

Причем речь в данном случае идет как о лице, которое непосредственно осуществляет производственную деятельность, обладая иными правами на объект, так и о собственнике объекта.

Санитарно-защитная зона и КРТ

Обратим внимание на интересный кейс, в связи с поднятым вопросом: определением СКЭС ВС РФ от 28.12.2022 № 305-ЭС22-14342 по делу № А40-101706/2021 Верховный Суд разрешил спор, в котором оспаривался отказ Роспотребнадзора в установлении СЗЗ по причине того, что она будет перекрывать тем самым территориальные зоны, разрешающие возведение жилой застройки и территорию проекта КРТ с планируемой жилой застройкой. Суды первых трех инстанций встали на сторону уполномоченного органа. Однако Верховный Суд с решениями не согласился и обратил внимание, что такая логика неприменима к данным спорам. Абстрактность документов градостроительного планирования и зонирования не должна превышать фактическую значимость действующего предприятия, которое объективно требует установления СЗЗ и соблюдения в рамках такой зоны соответствующих ограничений. 

Особенно интересным аспектом данного спора является то, что активную позицию о невозможности установления СЗЗ занимал правообладатель соседнего земельного участка, однако суды отметили, что он не лишен права сделать свои замеры и изменить границы СЗЗ в соответствии с упомянутым пунктом 11 Правил.

В свете представленного кейса отметим, что зачастую застройщики сталкиваются с проблемами наличия установленных СЗЗ (или риском его возникновения ввиду того, что ЗОУИТарии не провели соответствующую процедуру). Проблемы могут возникнуть у застройщика на любой стадии – как при согласовании ППТ, так и при получении разрешения на строительство.

Во избежание таких рисков, зная, что понуждение ЗОУИТария не всегда приводит к необходимым результатам, с учетом упомянутого положения пункта 11 Правил может привести к затяжному спору, который рискует остановить весь проект, застройщики порой напрямую обращаются к ЗОУИТариям с предложениями о финансировании работ по установлению СЗЗ с целью фиксации такой зоны, определения соответственно возможности реализации проекта и исключения рисков его остановки или отмены.

почему границы ЗОУИТ нужно устанавливать как можно раньше? >>>

Установление санитарно защитной зоны: кому нужно устанавливать?

Установление санитарно защитной зоны предусмотрено  для производства, кладбища, железной дороги, скважин, завода, очистных сооружений, промышленных предприятий, производственной зоны, жилых домов, ЛЭП, склада, канализации, аэропортов, полигона, магазина, скотомогильника, АЗС.

Санпин санитарно защитные зоны — это СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, согласно которому  санитарно-защитные зоны обязательно устанавливаются для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 — 6 к СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I-III классов опасности, разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны. Их классификация приведена в гл. 7  СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Например, для следующих складов однозначно необходимо установление СЗЗ:

• склады боеприпасов и взрывчатых веществ,
• склады одоранта,
• склады аммиачной воды, сжиженного аммиака,
• склады бытовой химии,
• склады животных отходов и отбросов,
• склады ядохимикатов и минеральных удобрений,
• склады горюче-смазочных материалов,
• общетоварные, специализированные, универсальные склады площадью от 300 кв. м.,
• склады пылящих и жидких грузов,
• склады минерально-строительных материалов,
• хранилища фруктов, овощей, картофеля, зерна площадью от 300 кв. м.

Также однозначно необходимо установление СЗЗ для стоянок грузового автотранспорта, автостоянок для автомобилей посетителей вместимостью более 100 машиномест, наземных гаражей-стоянок, паркингов, автостоянок вместимостью свыше 500 м/м.

В судебной практике есть выводы, что «границы санитарно-защитных зон устанавливаются исключительно в отношении промышленных объектов, то есть от места нахождения промышленного объекта до определенных нормируемых объектов, в том числе объектов жилой застройки, а не в отношении видов разрешенною использования земельных участков» (См, например Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 24.06.2019 г. по делу № А43-31798/2018). Сам по себе участок не является источником вредного воздействия.

(?) Как сохранить постройку в охранной зоне трубопроводов  >>>

Санитарно-защитная зона: правовой режим

В санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также других территорий с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

В санитарно-защитной зоне и на территории объектов других отраслей промышленности не допускается размещать объекты по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий; объекты пищевых отраслей промышленности, оптовые склады продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, которые могут повлиять на качество продукции.

Допускается размещать в границах санитарно-защитной зоны промышленного объекта или производства помещения для дежурного персонала (вахтовиков), здания административного назначения, лаборатории, поликлиники, спортивно-оздоровительные сооружения закрытого типа, бани, прачечные, объекты торговли и общественного питания, мотели, гостиницы, гаражи, площадки и сооружения для хранения транспорта, пожарные депо, местные и транзитные коммуникации, ЛЭП, электроподстанции, нефте- и газопроводы, артезианские скважины для технического водоснабжения, водоохлаждающие сооружения для подготовки технической воды, канализационные насосные станции, сооружения оборотного водоснабжения, автозаправочные станции, станции технического обслуживания автомобилей.

В санитарно-защитной зоне объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевой продукции, производства лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, складов сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий, допускается размещение новых профильных, однотипных объектов, при исключении взаимного негативного воздействия на продукцию, среду обитания и здоровье человека.

Автомагистраль, расположенная в санитарно-защитной зоне промышленного объекта и производства или прилегающая к санитарно-защитной зоне, не входит в ее размер, а выбросы автомагистрали учитываются в фоновом загрязнении при обосновании размера санитарно-защитной зоны.

Санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны.

Как строить в приэродромной территории ? >>>

Санитарно-защитная зона: а может она у меня уже есть?

Первоначально правовой режим санитарно-защитных зон был установлен Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 (ред. от 25.04.2014), которое утвердило СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. 

По смыслу п. 2.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ориентировочная санитарно-защитная зона устанавливается для тех источников воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы. Для определения ориентировочной санитарно-защитной зоны разрабатывается проект санитарно защитной зоны.

Исторически сложилось так, что санитарно-защитная зона часто бывает отражена  в генеральном плане города (поселения) или в правилах землепользования и застройки и применяется к отношениям как установленная. Однако документы территориального планирования в этой части можно оспорить, при условии, что санитарно-защитная зона не была подтверждена Роспотребнадзором. Кроме того, такое отражение не считается само по себе установлением СЗЗ.

В деле о признании недействующим в части участка истца  Постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. № 120-ПП «Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы» Верховный суд указал, что санитарно-защитные зоны в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах при условии наличия акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны (ч. 5 ст. 30 ГрК).

В п.2.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 также указано, что размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 — 6 к настоящим санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I-III классов опасности, разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222  утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон. На правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитная зона, возлагается обязанность предоставить в Роспотребнадзор заявление об установлении санитарно-защитная зоны с приложением необходимых документов (п. 2 Постановления Правительства от 3 марта 2018 г. № 222).

(?) Как строить в зоне охраны источников водоснабжения  >>>

 

Санитарно-защитная зона: как определить границы?

Размер санитарно-защитной зоны должен  обеспечивать  уменьшение вредного воздействия до  установленных нормативов. Санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Санитарно-защитная зона должна отделять источники воздействия на среду обитания и здоровье человека от территории жилой застройки и зон отдыха. Верно и обратное, что в границах санитарно-защитной зоны не должна размещаться жилая застройка и зоны отдыха, а также другие нормируемые территории (детские площадки, образовательные и детские учреждения и др.).

Санитарно-защитная зона может накрывать (включать в себя) территории промышленного объекта или производства, в том числе здания административного назначения, поликлиники, спортивно-оздоровительные сооружения закрытого типа, бани, прачечные, объекты торговли и общественного питания, мотели, гостиницы, гаражи, площадки и др. 

Согласно ч.3 ст.34 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использовании территории могут не совпадать с границами территориальных зон.

Согласно п.3.3. СанПиН «Границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и/или физического воздействия, либо от границы земельного участки, принадлежащего промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке — далее промышленная площадка, до ее внешней границы в заданном направлении».

Установление границ санитарно-защитных зон от границ промышленной площадки само по себе предполагает наложение санитарно-защитных зон как на смежные земельные участки, так и на смежные территориальные зоны.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяет проект санитарно защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I — III класса опасности является обязательной.

Однако, по факту и для 4 класса опасности требуют проведения экспертизы проекта. Кроме того, в п. 14 Правил есть обязанность провести экспертизу на проект санитарно защитной зоны без относительности к классу опасности.

Для промышленных  источников воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются следующие ориентировочные размеры санитарно-защитных зон:  промышленные объекты и производства первого класса — 1000 м; промышленные объекты и производства второго класса — 500 м; промышленные объекты и производства третьего класса — 300 м; промышленные объекты и производства четвертого класса — 100 м; промышленные объекты и производства пятого класса — 50 м.

Санитарно-защитная зона: в каком порядке устанавливать?

Санитарно-защитная зона устанавливается федеральным Роспотребнадзором в отношении объектов I и II класса опасности, территориальными управлениями  Роспотребнадзора в отношении объектов III — V класса опасности.

Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2018 г. N 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон. Порядок следующий:

(1) Подается заявление в Роспотребнадзор застройщиком/правообладателем объекта. При планировании строительства/реконструкции, застройщик подает заявление не позднее чем за 30 дней до подачи заявления о выдаче разрешения на строительство. К заявлению прилагаются: а) проект санитарно-защитной зоны; б) экспертное заключение в отношении проекта.

(2) Уполномоченный орган в срок не более 15 рабочих дней со дня поступления заявления принимает решение об установлении СЗЗ/о ее изменении или прекращении ее существования и направляет заявителю. К решению прилагаются сведения о границах такой зоны и графическое описание местоположения границ зоны, координаты характерных точек.

(3) Копия решения в течение 5 рабочих дней направляется уполномоченным органом в ФРС для внесения сведений в ЕГРН.

Проект санитарно защитной зоны должен определять: размер и границы санитарно-защитной зоны; мероприятия по защите населения от воздействия выбросов вредных химических примесей в атмосферный воздух и физического воздействия; функциональное зонирование территории санитарно-защитной зоны и режим ее использования (п. 3.10 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). 

Как строить в зоне охраны источников водоснабжения  >>>

Санитарно-защитная зона: возмещение убытков

До дня установления санитарно-защитной зоны владельцами объектов в отношении которых  определены ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, выкуп объектов недвижимости, возмещение за прекращение прав на земельные участки в связи с невозможностью их использования в соответствии с разрешенным использованием не осуществляются (ч. 13 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ «О внесении изменений в ГрК РФ и …» в  редакции от 27.12.2019 N 455-ФЗ). 

Отдельно нужно разъяснить как применяется этот пункт, если владелец источника вредного воздействия нарушает свою обязанность по установлению санитарно-защитной зоны или орган власти незаконно отказывает в ее установлении. Очевидно, что в таком случае убытки взыскиваются с того лица, которое нарушает закон. 

Согласно Правилам, утвержденным  Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. N 262, при определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.

Основанием для возмещения убытков собственникам земельных участков будет являться решение Роспотребнадзора об установлении санитарно-защитной зоны или в отдельных случаях решение суда об ее установлении. 

Возмещение убытков осуществляется за счет лиц, в пользу которых ограничиваются права, а при отсутствии таких лиц — за счет соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за счет лиц, деятельность которых вызвала ухудшение качества земель (ч. 3 ст. 57 Земельного кодекса РФ).

Согласно ст. 57.1 Земельного кодекса РФ убытки возмещаются собственникам зданий, сооружений, помещений в них, объектов незавершенного строительства в случае, если строительство таких зданий, сооружений, объектов начато до дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории и в отношении их не принято решение о сносе самовольной постройки либо  ее приведении в соответствие с установленными требованиями  в связи, если это явилось следствием наличия санитарного разрыва (наличия санитарно-защитной зоны). 

В случае изменения или прекращения  санитарно-защитной зоны  возврат средств, полученных в качестве возмещения убытков, причиненных ограничением прав в связи с ее установлением не осуществляется (ч. 17 ст. 57 Земельного кодекса РФ).

Санитарно-защитная зона может касаться бизнеса, который негативно влияет на окружающую среду. Наши консультации помогут минимизировать риски назначения штрафов. Мы можем не дать построить нормируемые объекты в границах, на которые распространяется санитарно-защитная зона, поможем избежать последующих выплат компенсаций морального вреда, защитим от требований о возмещения ущерба.